В течение третьей сессии Верховной Рады планируется рассмотрение законопроектов о народовластии, в том числе – о референдуме (всеукраинском и местных). Эксперты рассказали «Донецким новостям», в чем позитив и риски закона о референдуме (в том числе в ракурсе ситуации на Донбассе), а также, что в нем следует прописать, чтобы позитива было больше, а рисков – меньше.
Ева Антоненко, эксперт Украинского института политики:
– У Зеленского в предвыборной программе было прописано, что первым его законопроектом станет законопроект «О народовластии». Однако этого своего обещания он не выполнил. Кроме того, он заявлял, что референдума об особом статусе Донбасса не будет. А в данный момент никак не реагирует на призывы провести референдум об открытии рынка земли (поскольку наиболее вероятно, что результат референдума не совпадет с интересами действующей власти в этих вопросах).
Референдум гарантирован третьим разделом Конституции Украины. У нас действовали два закона о референдуме – сначала 1991 года, на смену ему был принят закон 2012 года, но последний в 2018 году был признан неконституционным. По этой причине принятие такого закона необходимо, особенно в условиях продвигаемых сейчас в стране крайне важных и непопулярных решений.
В законе обязательно должна присутствовать возможность отмены тех или иных законодательных решений на всеукраинском референдуме.
В контексте децентрализации в законе также необходимо предусмотреть нормы о местных референдумах, однако в условиях региональных расколов их стоит прописывать крайне осторожно, чтобы не допустить риска усиления негативных и сепаратистских тенденций. С другой стороны, если в регионах будет возможность на местных референдумах принимать решения по языковым, историко-культурным вопросам, особенностях самоуправления и т. д., это может уменьшить региональное напряжение, на котором очень любят играть политики.
Даже если закон примут, это станет скорее пиар-ходом команды власти, ведь реализовывать его нормы в полной мере власти невыгодно. И уж точно закон об открытии рынка земли постараются принять раньше.
В данном контексте есть вероятность, что в законе о референдуме могут прописать его «консультативность» – необязательность исполнения. К примеру, в 2000 году прошел всеукраинский референдум, по итогам которого население поддержало уменьшение количества депутатов до 300 и формирование двухпалатного парламента, что так и не было выполнено.
Михаил Дяденко, руководитель Центра правового анализа и исследования политических рисков:
– Сложно делать определенный вывод, не ознакомившись предварительно с текстом документа. Но если говорить в общем, то осмысленный, достаточно проработанный законопроект о народовластии, мог бы стать инструментом выработки консенсуса в сложных внутриполитических вопросах. Конечно, при разумном использовании и ответственного отношения политиков к этому вопросу.
В статье 72 Конституции Украины говорится о том, что Всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе по требованию не менее 3 млн граждан Украины, имеющих право голоса (плюс требование – не менее 100 тыс. голосов в 2/3 областей Украины). И при соблюдении этого положения Конституции я не вижу никаких рисков, которые могли бы отразиться на суверенитете или территориальной целостности Украины.
Риск здесь может быть только один: если будет инициатива расстреливать коррупционеров, то боюсь, что за нее подпишется тысяч по 300 в каждой области Украины.
Что касается местных референдумов, то думаю, что если на них выносить вопросы доверия/недоверия местным чиновникам, расходования местных бюджетов, то от них будет только польза. Но снова же, важно то, какая редакция законопроекта будет принята.
Богдан Бондаренко, эксперт по конституционному праву:
– Насколько мне известно, рабочая группа занимается вопросом выписывания закона о референдуме второй месяц. Это будет один из законопроектов общего пакета «о народовластии».
Если говорить о возможности использования референдума как одного из инструментов окончания войны на востоке Украины, то украинский народ может на общенациональном референдуме высказать свою позицию по этому поводу. Но, к примеру, некое межгосударственное соглашение с Россией не является предметом референдума. РФ не признаёт своего участия в войне. А если выносить на референдум вопрос касательно какого-то закона, то важно понимать: закон на референдуме не утверждается – это прерогатива Верховной Рады.
Выносить на всеобщее обсуждение внесение изменений в Конституцию (к примеру, что Украине не обязательно быть унитарным государством), думаю, никто не станет. На сегодняшний день пытаться даже обсудить такой вопрос – политическое самоубийство.
Как вариант, речь может идти о каком-то консультативном референдуме по тому или иному вопросу. Но такие обсуждения не имеют обязательной силы, хоть и могут быть определенным ориентиром для решений органов государственной власти. И все равно окончательное слово будет за парламентом.
По сути, консультативный референдум – это перекладывание ответственности с власти на рядовых граждан. С необязательным принятием поддержанного народом решения.
Еще момент. Многое зависит от того, как сформулирован вопрос (вопросы) референдума. Если будут двузначные формулировки, то такой референдум может стать манипулятивным.
Максим Степаненко, политолог, сотрудник Международного центра перспективных исследований:
– Законопроекты о народовластии и местных референдумах вряд ли станут приоритетными для украинского парламента в ближайшем времени. Прежде всего, парламент должен закончить работу над законопроектом о запуске рынка сельхозземель, а это может продлиться вплоть до марта.
После этого же Верховной Раде необходимо будет принять закон о внесении изменений в Конституцию по децентрализации, который уже успел вызвать негативную реакцию как на внутренней, так и на внешней арене. Не стоит забывать и о том, что парламент не смог принять необходимый для подписания новой программы законопроект о банках, поэтому к этой работе тоже надо будет оперативно вернуться после рассмотрения законопроекта о рынке земли.
То есть у Верховной Рады довольно плотная повестка дня на ближайшее время, поэтому законопроекты о народовластии и местных референдумах, как говорят у нас в Украине, «не на часі».
А если учитывать то, что законопроект о местных референдумах (№1221) был возвращен на доработку, то можно действительно считать, что в ближайшее время парламент будет занят другими законопроектами.
Но основная причина того, почему эти законопроекты не будут рассматриваться в ближайшее время, – это отсутствие понимания будущей архитектуры взаимоотношений Украины и временно неподконтрольных территорий Донбасса. Очевидно, что законопроекты о народовластии не могут рассматриваться вне контекста реинтеграции Донбасса. Соответственно, практические механизмы реализации народовластия должны быть сбалансированы инструментами контроля со стороны центральной власти. До недавнего времени таким инструментом можно было считать институт префектов, который могут останавливать действия органов местного самоуправления. Но префекты с таким набором полномочий явно противоречат самой сути децентрализации, что вредит всем остальным громадам и создает риски злоупотребления правом вето префектами.
В конце концов, можно предусмотреть переходный период для имплементации инструментов народовластия для временно неподконтрольного Донбасса. Или же предусмотреть в законопроекте декларативные функции для местных референдумов (переименование улиц, рекомендательный характер решений референумов и т.д.). В любом случае спешить принимать подобные законы без должной необходимости не имеет смысла, поэтому вряд ли власть будет сама форсировать их рассмотрение.
Максим Семенов, директор Центра изучения украинской политики:
– Ключевым риском при проведении референдума является их необязательный характер. К примеру, если жители общины, города или района N на референдуме выскажутся в поддержку определенного действия, а центральная власть проигнорирует запрос общества. В этом случае разочарование и недоверие в регионах будет лишь усиливаться, что негативно скажется на благополучии и стабильности страны и общества в целом.
Исходя из этого, предельно важным является обязательный характер референдума. Чтобы поддержанные народом решения или в строго определенный срок получали поддержку центра, или же чтобы центр делегировал решение региональных вопросов на места и уже местные общины принимали и реализовывали интересующие их вопросы.
Речь может идти о решении культурно-гуманитарных и религиозных вопросов (что важно в контексте реинтеграции Донбасса), особенностей налогообложения, реализации или не реализации тех или иных проектов, вызывающих споры в обществе (к примеру, объектов повышенной опасности вроде свалок). Если в стране заработают такие референдумы, это значительно повысит гражданское правосознание и укрепит гражданское общество.
Игорь Чаленко, политолог, руководитель Центра анализа и стратегий:
– Начну с того, что Украине априори необходим закон о референдумах. Ведь сегодня украинское общество фактически лишено реализации своего права волеизъявления путем прямой демократии как на всеукраинском уровне (с 2018 года), так и местном (с 2012 года) ввиду отсутствующего профильного законодательства.
К сожалению, власти на протяжении всех лет независимости Украины рассматривали референдум не как демократический инструментарий, а как способ легитимизации решений правящего режима. Единственный референдум, который стал исключением из этого – 1 декабря 1991 года (в подтверждение Акта провозглашения независимости Украины).
В то же время гражданам не стоит уповать, что после принятия нужных законов мнение общества или конкретно взятого региона будет услышано. Ведь еще не принятые законы о референдуме уже заточены в рамки Конституции и других законов, например, о местном самоуправлении. То есть всеукраинский референдум своими результатами в независимости от поставленного вопроса национального значения срежет все острые углы. В итоге, житель Донбасса останется при своем мнении, особенно в части гуманитарного блока, и не будет удовлетворен результатом. Но и схожего мнения будет человек со Львовщины, например.
Даже поднятие вопроса социального характера, например, выплаты пенсий на неподконтрольной Украине части Донбасса, не станет фактором консолидации и выработки единогласного мнения на общенациональном референдуме.
В свою очередь, местные референдумы ограничиваются вопросами местного значения, которые и сегодня уполномочена решать власть на местах. То есть никакого самоопределения.
Уже сегодня в украинской Конституции в статье 73 прописано, что исключительно на всеукраинском референдуме решается вопрос об изменении территории Украины, что исключает на практике любые намеки на легализацию отделения отдельных частей Украины по инициативе конкретных областей.
Другой момент, что это можно провернуть под информационным соусом «достижения мира». Социологические исследования показывают, что такой вариант может иметь успех. Но, опять-таки, здесь движущей силой может быть только власть и никак иначе.
По моему мнению, в украинских реалиях более верным было делать ставку на представительскую демократию, чтобы Донбасс получил качественных представителей региона в украинском парламенте, где они могли бы актуализировать проблематику края на регулярной основе. Новый Избирательный кодекс дает такую возможность.
Второй качественный момент – это законодательная инициатива народа. Данный проект правок в Конституцию в парламенте ожидает первого чтения после позитивного заключения Конституционного суда.